AAA

Zasady przekraczania granicy Schengen przez obywateli państw objętych Partnerstwem Wschodnim

Ewa Coll

Partnerstwo Wschodnie (PW) - inicjatywa polsko-szwedzka uruchomiona oficjalnie w 2009 roku - to program określający wschodni wymiar polityki Unii Europejskiej w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Fundamentalnym celem projektu jest zbliżenie do UE państw takich jak: Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdawia oraz Ukraina i zacieśnienie współpracy w dziedzinie handlu i przepływu osób oraz w zakresie innych szeroko pojętych inicjatyw społecznych, gospodarczych i naukowych, a także realizacja programów pomocowych, ułatwiających przeprowadzenie w tych krajach niezbędnych reform. Zgodnie z celem, jaki przyświecał powołaniu Partnerstwa Wschodniego, inicjatywa ta miała ustanowić polityczne stowarzyszenie krajów objętych PW z Unią Europejską (bez perspektywy członkostwa), stworzyć pogłębione i kompleksowe strefy wolnego handlu, doprowadzić do liberalizacji reżimu wizowego, a ostatecznie do wprowadzenia we wzajemnych stosunkach reżimu bezwizowego.
Zasadniczym celem artykułu jest ocena aktualnego etapu realizacji dialogu wizowego pomiędzy Unią Europejską a krajami PW. Osiągnięcie celów, jakimi są: ruch bezwizowy, bezpieczeństwo na granicach i standaryzacja określonych przepisów prawnych, mogłoby zdynamizować projekt Partnerstwa Wschodniego i spowodować wzrost zainteresowania nim obywateli państw objętych PW. W artykule przedstawione zostały ogólne zasady przekraczania granicy Schengen przez obywateli państw PW posiadających wizy typu "C", które pozwalają na podróżowanie po wszystkich krajach Schengen przez maksymalnie 3 miesiące w ciągu 6 miesięcy od wydania1.

Ogólna charakterystyka polityki wizowej Unii Europejskiej

Strefa Schengen nie mogłaby funkcjonować bez wspólnej polityki wizowej, która reguluje wjazd obywateli państw trzecich na terytorium państw strefy i jednocześnie zacieśnia współpracę związaną z utrzymaniem bezpieczeństwa wewnętrznego w ramach jej granic. Wspólna polityka wizowa dotyczy wiz krótkoterminowych typu C. Zgodnie z danymi statystycznymi Komisji Europejskiej w 2010 roku 25 krajów strefy Schengen wydało około 11 milionów wiz tego typu2.

Układ z Schengen gwarantuje sygnatariuszom możliwość względnie swobodnego kształtowania - w oparciu o procedury krajowe - regulacji dotyczących pobytów przekraczających okres 3 miesięcy. W praktyce oznacza to występowanie różnic w kryteriach i procedurach wydawania wiz typu D.

Lista państw, których obywatele zobowiązani są do uzyskania wizy w celu przekroczenia granicy Unii, zawarta jest w Rozporządzeniu Rady WE Nr 539/2001 (ze zmianami). Podstawowym dokumentem regulującym zasady wydawania wiz Schengen oraz tranzytów lotniskowych jest Wspólnotowy Kodeks Wizowy, który wszedł w życie 5 kwietnia 2010 roku. Osiągnięcie poziomu operacyjności możliwe jest również dzięki Podręcznikowi przetwarzania aplikacji wizowych i zmian wydanych wiz (Handbook for the processing of visa applications and the modification of issued visa3) oraz dzięki Podręcznikowi dla organizacji sekcji wiz i lokalnej współpracy (Schengen Handbook for the organisation of visa sections and local Schengen cooperation4) wraz z załącznikami. Charakterystycznym i symbolicznym elementem wspólnej regulacji wizowej jest ujednolicenie formatu naklejki wizowej.

Państwa strefy Schengen spełniły techniczne i organizacyjne wymagania, co sprawiło, że przetwarzanie aplikacji wizowych oraz tzw. konsultacje wizowe odbywają się w ramach jednego wspólnego Systemu Informacyjnego Schengen (SIS II) oraz wspólnego reżimu wizowego VIS (Wizowy System Informacyjny - Visa Information System)5. Ponadto Unia Europejska zawarła z 9 krajami umowy, na podstawie których określone grupy obywateli tych krajów obowiązuje uproszczona procedura aplikacyjna i nie muszą oni odbywać konsultacji. W grupie państw uprzywilejowanych znajdują się trzy państwa objęte Partnerstwem Wschodnim: Gruzja, Mołdawia i Ukraina6. Umowy określają kategorie osób, którym wydaje się wizy z okresem ważności na 3 miesiące przy ograniczeniu formalności i zniesieniu obowiązku przedstawiania dokumentów potwierdzających cel podróży, skracają czas na wydanie wizy przez urzędy konsularne i misje dyplomatyczne, wymieniają kategorie osób, którym wydaje się wizę z wielokrotnym prawem przekraczania granicy i ważnością do 5 lat. Umowy te wprowadzają też liniową, zryczałtowaną stawkę opłaty za wydanie wizy (35 euro) i wymieniają kategorie osób, dla których opłata za wydanie wizy została zniesiona (np. w przypadku obywateli Gruzji jest to 12 kategorii7) . Są ponadto powiązane z umowami o readmisji, które regulują procedurę powrotu obywateli do krajów unijnych bądź partnerskich krajów nieunijnych w sytuacjach nadzwyczajnych.

Wspomniana tendencja do liberalizowania przepisów wizowych ukierunkowana na wschód znalazła wyraz w postaci zawartych w 2008 r. umów o ułatwieniach wizowych i readmisji z Republiką Mołdawii i Ukrainą oraz w 2011 r. - z Gruzją. W marcu 2012 r. Komisja Europejska, po uzyskaniu w grudniu 2011 r. mandatu od Rady Ministrów UE, rozpoczęła negocjacje mające na celu doprowadzenie do zawarcia podobnych umów z Armenią i Azerbejdżanem. Należy odnotować fakt, że propozycję zawarcia podobnego porozumienia wystosowano także do władz białoruskich - ułatwiłoby ono obywatelom Białorusi uzyskanie wiz. Jednak po pierwsze jak dotąd rząd Białorusi nie ustosunkował się do złożonej oferty, po drugie w obliczu wydalenia szwedzkiego ambasadora z Mińska wydaje się, że Białoruś nie jest zainteresowana zacieśnianiem stosunków z UE. Mimo bardzo trudnej sytuacji wynikającej z zupełnie biernej postawy Białorusi, Unia nie zamierza zrezygnować z działań na rzecz ułatwienia Białorusinom uzyskania wizy. Należy jednak zauważyć, że kodeks wizowy dopuszcza wydawanie wiz obywatelom białoruskim w trybie zliberalizowanym. I tak zapisy kodeksu umożliwiają np. wydanie w tym przypadku wiz według obniżonej stawki opłaty wizowej bądź zupełne jej zniesienie dla określonych grup obywateli.

Według harmonogramu Komisji UE na rok 2013 planowane jest zakończenie negocjacji dotyczących umów o ułatwieniach wizowych i readmisji z Armenią i z Azerbejdżanem. Skuteczna realizacja umów o ułatwieniach wizowych i readmisji oraz udana współpraca, szczególnie w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, mogą doprowadzić wkrótce do zapoczątkowania negocjacji dotyczących planowanych działań na rzecz dalszej liberalizacji reżimu wizowego z Gruzją, a następnie z Armenią i Azerbejdżanem. Liberalizacja reżimu wizowego w przypadku Republiki Mołdawii i Ukrainy będzie zależeć od zrealizowania przez te kraje określonych zadań.

W deklaracji końcowej drugiego szczytu8 Partnerstwa Wschodniego, który odbył się w Warszawie w dniach 29 - 30 września 2011 roku, stwierdzono, że w przypadku gdy kraje objęte Partnerstwem Wschodnim spełnią określone przez Unię warunki, będą mogły oczekiwać, że obecny liberalny reżim wizowy zostanie przekształcony w ruch bezwizowy. W katalogu zaleceń warunkujących zniesienie wiz znajduje się między innymi: konieczność ujednolicenia i wprowadzenia transparentności przepisów wizowych, spełnienie szczególnych warunków technicznych w procesie kontroli granic, wprowadzenie dokumentów biometrycznych. Poza wymienionymi aspektami natury techniczno-organizacyjnej Unia podkreśla także konieczność podjęcia dynamicznych działań prowadzących do przezwyciężenia obaw krajów członkowskich związanych z nielegalną imigracją. Głównie w obawie o własne interesy ekonomiczne, rynek pracy oraz kondycję i tak już bardzo mocno nadwyrężonych systemów socjalnych, ale również po części z obawy przed konfliktami społecznymi. Niemcy, Holandia, Belgia i Francja szczególnie obawiają się liberalizacji reżimu wizowego ze względu na zwiększenie nielegalnej imigracji z krajów PW oraz państw takich jak Sri Lanka, Indie, Pakistan, które może nastąpić9. Dlatego też kraje Partnerstwa, chcąc złagodzić te negatywne nastroje, muszą wykazać szczególną aktywność w dążeniu do radykalnej poprawy jakości i skuteczności kontroli granic wschodnich i szybkiego spełnienia warunków technicznych określonych we wspólnotowym kodeksie wizowym. Pozytywnym zjawiskiem jest fakt, że wskaźniki określające przypadki nielegalnego przekraczania granicy wschodniej państw objętych Partnerstwem są niższe niż wskaźniki dotyczące nielegalnego przekraczania granicy południowej i można zaobserwować tendencję spadkową. W 2008 r. liczba zatrzymanych przez ukraińską służbę graniczną osób próbujących nielegalnie przekroczyć granicę wynosiła 6,2 tysiąca. W 2009 i 2010 roku odpowiednio 4 i 8 tysięcy, a w 1 kwartale 2011 roku - 3,2 tysiąca10. Według danych Unii również zagrożenie nielegalną migracją z Europy Wschodniej maleje. Agencja Frontex11 potwierdza, że nielegalna migracja przez wschodnią granicę lądową utrzymuje się na stabilnym i niskim poziomie.

Istotnym problemem jest przemyt. Przez wschodnią granicę Unii, prowadzą główne szlaki przerzutowe ogromnych ilości papierosów, alkoholu i paliwa. Pomimo nasilenia działań mających na celu ograniczenie przemytu, skala zjawiska jest nadal niepokojąca. Poza faktycznym wprowadzeniem do obrotu ogromnych ilości wyrobów podlegających akcyzie i stratami, jakie z tego tytułu ponoszą gospodarki krajów Unii, poważnym zagrożeniem jest działalność zajmujących się przemytem, zorganizowanych międzynarodowych grup przestępczych oraz korupcjogenność tego procederu.

Zgodnie z raportem12 Komisji z 16 września 2011 r. dotyczącym wdrażania dialogu wizowego przez Ukrainę i Mołdawię do najważniejszych problemów należą właśnie korupcja i przestępczość zorganizowana oraz nieefektywne strategie zarządzania migracją, brak dostatecznej ochrony danych osobowych, brak dostępu służb do elektronicznego systemu informacji dotyczącej cudzoziemców, brak dostosowania paszportów biometrycznych do standardów unijnych oraz brak wystarczającej reformy resortu spraw wewnętrznych.

Wspólna polityka wizowa Unii dopuszcza możliwość zawarcia bilateralnych umów dotyczących tzw. "małego ruchu granicznego" pomiędzy krajem członkowskim Unii a sąsiadującym krajem nienależącym do Unii. W oparciu o postanowienia wymienionych umów mieszkańcy ściśle określonych obszarów przygranicznych zyskują uprawnienia do wielokrotnego przekraczania granicy, bez obowiązku ubiegania się o wizę. Przekroczenie granicy odbywa się wówczas jedynie na podstawie wydanego zezwolenia.

Polska zawarła umowy o małym ruchu granicznym z Ukrainą, Rosją i Białorusią, z tym jednak zastrzeżeniem, że Białoruś do tej pory nie wprowadziła podpisanej w 2010 r. umowy w życie. Zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego dla Ukraińców wydają polskie konsulaty we Lwowie i Łucku. Od wejścia umowy w życie do 2011 roku wydano około 100 tys. zezwoleń, co przyczynia się do pogłębiania istniejących i tworzenia nowych transgranicznych więzi gospodarczych, kulturalnych i społecznych. W tym przypadku obserwujemy realizację założeń Partnerstwa Wschodniego, bowiem to właśnie zacieśnieniu stosunków pomiędzy UE a jej sąsiadami ma służyć ten projekt. Przy uwzględnieniu realiów gospodarczych i politycznych relacje mają ulegać maksymalnemu możliwemu zacieśnieniu, zapewniając w ten sposób obywatelom każdego ze współpracujących państw widoczne korzyści. Naczelną zasadą partnerstwa jest zobowiązanie Unii do intensywniejszego wspierania indywidualnych reform partnera13.

Aby osiągnąć cel, jakim jest ruch bezwizowy obywateli państw objętych Partnerstwem Wschodnim, muszą one ujednolicić przepisy o straży granicznej i cywilnej służbie migracyjnej, realizować umowy o readmisji i strategie walki z korupcją. Wspomniane wyżej warunki dotyczące dokumentów biometrycznych, ochrony danych osobowych, porządku publicznego i praw podstawowych muszą zostać bezwzględnie spełnione. W czasie swojej prezydencji w Radzie Polska podkreśliła, że realizacja tego zadania powinna doprowadzić do automatycznego zniesienia wiz i będzie stanowić zachętę do kontynuowania reform.

Na mocy Rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/200414 z dnia 26 grudnia 2004 r. ustanowiono Frontex - Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich z siedzibą w Warszawie. Podstawowym celem Agencji jest praktyczne realizowanie dorobku prawnego Schengen w zakresie kontroli i ochrony granic Unii Europejskiej. Agencja posiada istotny głos w sprawie ewentualnego zniesienia obowiązku wizowego wobec danego kraju, opiniując system i skuteczność jego służb granicznych.

Badania przeprowadzone w roku 2008 przez Instytut im. Stefana Batorego15, dotyczące zmian w polityce wizowej państw UE, ujawniły wiele zaskakujących tendencji, z których najistotniejszą wydaje się drastyczny spadek liczby wiz wydanych obywatelom Ukrainy (o 60 proc.) i Białorusi (o 73 proc.) przez polskie Urzędy Konsularne w stosunku do roku 2007. Panujące ogólnie tendencje prowadzące do upraszczania procedury wizowej, które znalazły wyraz w szczególnych umowach zawartych z Ukrainą i Mołdawią, nie mają faktycznego odzwierciedlenia w praktyce i nie spełniły założeń. W trakcie badań zaobserwowano wzrost ostrożności u konsulów rozpatrujących wnioski wizowe, co prawdopodobnie związane jest ze świadomością wydawania decyzji w imieniu państw Schengen, oraz tendencję do rozpatrywania ewentualnych niejasności na niekorzyść wnioskujących. Po wspomnianym spadku liczby wydanych wiz w roku 2008 na podstawie informacji z raportów konsularnych16 począwszy od roku 2009 można zauważyć dynamiczny wzrost w zakresie czynności wizowych konsulatów na Ukrainie i Białorusi. W roku 2010 odnotowano niemal 13 proc. wzrost (w stosunku do roku poprzedniego) liczby wydanych wiz: placówki na Ukrainie wydały 452 532 wizy, a placówki na Białorusi - 202 157 wiz. W roku 2011, w związku z wprowadzeniem ułatwień wizowych dla Ukrainy, wydano 572 037 wiz, co oznacza ponad 26-procentowy wzrost (w stosunku do roku poprzedniego). Zaskakujący jest fakt, iż pomimo braku umowy z Białorusią o ułatwieniach wizowych również w przypadku tego kraju odnotowano 48-procentowy wzrost (w stosunku do roku 2010) - wydano 299 665 wiz17.

Stosunki wizowe z wybranymi państwami PW

Obecna polityka wizowa Schengen stosowana wobec obywateli Ukrainy jest wynikiem długotrwałego i dynamicznego procesu. Należy przy tym pamiętać, że Ukraina jest postrzegana przez Unię jako kraj o utrwalonych zachowaniach korupcyjnych, mało wydolnych organach porządku publicznego, charakteryzujący się bardzo słabymi wynikami w procesie egzekwowania zasad praworządności18. Ponieważ wraz z akcesją Polski do Unii Ukraina stała się państwem ościennym Wspólnoty, obowiązujący reżim wizowy zyskał status probierza wzajemnych stosunków, narzędzia nacisku w walce z nielegalną imigracją i transgraniczną przestępczością zorganizowaną oraz środka mogącego gwarantować bezpieczeństwo. Jednak system wizowy Schengen nie zdołał się przekształcić w skuteczny system ochronny. Po tym jak na wniosek Unii wprowadzono ponownie system wizowy pomiędzy krajami Europy Wschodniej i Środkowej a Ukrainą, co przerwało panujący dotychczas swobodny ruch osobowy w regionie, Ukraina zmuszona została do szeregu ustępstw. Odmówiła zasady wzajemności, zawarła asymetryczne umowy wizowe z sąsiadującymi krajami i jednostronnie znosi wymagania wizowe wobec obywateli Unii. W październiku 2006 r. podpisano umowę o usprawnieniu systemu wizowego pomiędzy Unią i Ukrainą, co stanowiło konsekwencję pogłębiającej się współpracy. Jednak w kontekście zniesienia obowiązku wizowego dla obywateli Rumunii i Bułgarii - i to na długo przed ich przystąpieniem do Unii - była to reakcja powściągliwa. W styczniu 2008 r. zawarto umowę o uproszczeniu systemu wizowego pomiędzy Unią i Ukrainą. Na mocy tej umowy obywatele Ukrainy starający się o wizę Schengen teoretycznie nie są zobligowani do przedstawiania świadectw pracy ani zaświadczenia o dochodach, nie muszą też przedstawiać kopii dowodu osobistego ani wyciągu z konta bankowego. W praktyce pozostały pewne elementy uznaniowości decyzji o wydaniu wizy, gdyż konsul może zażądać, w razie wątpliwości co do celu podróży, dodatkowych dokumentów (na stronach internetowych konsulatów RP na terenie Ukrainy w informacjach wizowych widnieje zastrzeżenie, że konsulowie mogą poprosić o okazanie dokumentów dowodzących zamiaru powrotu na Ukrainę).

Odmiennie kształtują się natomiast relacje wizowe z Białorusią. Wspólnota Europejska uznała niepodległą Białoruś 31 grudnia 1991 roku. W marcu 1995 r. strony podpisały w Brukseli Umowę o Partnerstwie i Współpracy, jednak w obliczu ewidentnego dążenia prezydenta Aleksandra Łukaszenki do wprowadzenia autorytarnego modelu władzy zarówno Wspólnota, jak i państwa członkowskie nie ratyfikowały jej. W roku 2004 Rada przyjęła założenia dwutorowej polityki wobec Białorusi. Zgodnie z nimi ograniczane są kontakty na poziomie ministerialnym (dopuszcza się jedynie kontakty organów unii na poziomie Prezydencji, Sekretarza Generalnego Rady, Komisji i Trójki). "Drugim torem" jest deklaracja pomocy dla społeczeństwa białoruskiego i organizacji społeczno-obywatelskich. Od 2005 r. Unia posiada delegację w Mińsku, wcześniej działającą z Kijowa. W roku 2004 Białoruś została objęta Europejską Polityką Sąsiedztwa, a w roku 2009 Partnerstwem Wschodnim. Jednak z uwagi na stale pogarszającą się sytuacje polityczną (nieprzestrzeganie praw człowieka i represje wobec opozycjonistów) udział Białorusi w obu działaniach został zmarginalizowany. Unia prowadzi wobec Kijowa politykę izolacji i sankcji, nie uzyskując jednak oczekiwanych rezultatów. 13 października 2008 r. Rada do spraw Stosunków Zewnętrznych zadecydowała o wznowieniu relacji z Białorusią i zawiesiła część sankcji. Nastąpiło zwiększenie aktywności UE jeśli chodzi o działania wobec Białorusi. Działania Unii i innych państw niezrzeszonych mające na celu złagodzenie polityki Aleksandra Łukaszenki ciągle jednak nie przynosiły rezultatów. Po wyborach prezydenckich i szykanach wymierzonych w opozycjonistów 19 grudnia 2010 r. ponownie doszło do zerwania stosunków z tym krajem. Rada UE 28 lutego 2011 r. sygnowała decyzję upoważniającą Komisję Europejską do podjęcia z Kijowem negocjacji dotyczących ułatwień wizowych i umowy o readmisji. Zgodnie z ogólnie panującym nastawieniem i wobec braku porozumienia z rządem Łukaszenki liberalizacja reżimu wizowego może nastąpić jedynie w drodze jednostronnej zmiany uregulowań wizowych dotyczących obywateli Białorusi poprzez uproszczenie procedury wizowej i obniżenie opłaty za wizę Schengen. Kilka krajów, w tym Polska, zniosło opłaty za wizy krajowe wydawane Białorusinom.

12 lutego 2010 r. Polska podpisała, a 22 czerwca 2010 r. ratyfikowała umowę o małym ruchu granicznym z Białorusią. To uregulowanie dotyczy około 500 tys. Polaków i ponad 1 mln 100 tys. Białorusinów, zamieszkujących 30-kilometrowy pas przygraniczny. Umowy o małym ruchu granicznym zawarły też z Białorusią Litwa i Łotwa. W marcu 2011 r. została zawiązana koalicja VISA-FREE, która - posiadając szerokie poparcie organizacji unijnych - postuluje wprowadzenie bezwizowego ruchu z Białorusią.

Pojawiło się wiele inicjatyw19 określających podstawowe problemy, jakie mają Białorusini z uzyskaniem wizy Schengen. Głównym ograniczeniem jest cena, wynosząca 60 euro, ponadto wskazuje się na skomplikowany i długotrwały proces aplikacji oraz zbyt małą liczbę placówek konsularnych, co w praktyce wiąże się z koniecznością dojazdu do Mińska i czekania w ogromnych kolejkach. Taki stan rzeczy tworzy bardzo negatywny wizerunek Unii wśród społeczności Białoruskiej. Opisane realia spowodowały ustalenie konkluzji określających wolę instytucji europejskich w zakresie wprowadzenia następujących zmian w polityce wizowej wobec Białorusi20:

  • zdecydowanego obniżenia opłaty wizowej (10 euro za wizę jednorazową i 20 euro za wizę z prawem wielokrotnego przekraczania granicy), a nawet zwolnienia z opłaty wizowej określonych grup (dzieci, studenci, seniorzy);
  • radykalnego uproszczenia procedury aplikacyjnej, ograniczenia liczby dokumentów i skrócenia czasu oczekiwania na wizę (obecnie konsul ma dwa tygodnie na wydanie wizy);
  • jednostronnego, czasowego zniesienia wiz dla obywateli Białorusi.

I właśnie powyższe założenia określają bieżący kierunek, w jakim zmierza polityka wizowa Schengen wobec obywateli Białorusi. Trudno jednak przewidzieć, kiedy plany i deklaracje zostaną wprowadzone w życie.

Znacznie mniej burzliwie układają się stosunki w zakresie polityki wizowej wobec Mołdawii. Głównie z uwagi na brak bezpośredniego sąsiedztwa z Unią i związanych z tym zagrożeń w relacji tej pojawia się znacznie mniej kwestii spornych. Pomimo złej oceny postępów w wypełnianiu unijnych zaleceń związanych z działaniami na rzecz liberalizacji polityki wizowej, w styczniu 2011 roku Unia zawarła z Mołdawią umowę o ułatwieniach wizowych. Strona mołdawska czyni starania o zniesienie wiz dla swoich obywateli, jednak musi jeszcze przekonać UE o zasadności tych roszczeń poprzez całkowite wypełnienie zaleceń unijnych, w tym musi osiągnąć wskaźnik decyzji odmownych na poziomie 3 procent.

Wobec pozostałych państw objętych Partnerstwem Wschodnim do roku 2011 stosowano standardową politykę wizową. W roku 2011 otwarto proces negocjacyjny w sprawie złagodzenia polityki wizowej wobec Azerbejdżanu i Armenii oraz przygotowano plan postępowania w sprawie liberalizacji polityki wizowej wobec Gruzji.

Perspektywy dla Partnerstwa Wschodniego

Jak wskazał minister Radosław Sikorski21 w swej wypowiedzi na temat bilansu Partnerstwa Wschodniego na spotkaniu ministerialnym w Brukseli w dniu 23 lipca 2012 roku, umowy zawarte w ramach partnerstwa obligują kraje członkowskie do przekształcenia ich systemów prawnych. Procesy legislacyjne muszą zostać przeprowadzone w taki sposób, aby obowiązujące ustawodawstwo, co do zasady, w co najmniej 60 proc. było tożsame z regulacjami obowiązującymi w Unii, a w przypadkach konkretnych wskazanych gałęzi prawa dopuszczalne są jedynie regulacje w całości uwzględniające dyrektywy unijne. Przeprowadzenie procesu dostosowania systemu prawnego do wymogów unijnych jest zadaniem niezwykle skomplikowanym. Szanse realizacji tych reform może wzmacniać fakt, iż Azerbejdżan, Armenia, Gruzja i Białoruś postrzegane są jako kraje dynamicznie rozwijające się, a Gruzję określa się jako państwo skutecznie wprowadzające reformy. Oczywiste jest, że bez ustalenia wspólnego środowiska prawnego trudno sobie wyobrazić bezpieczny, przejrzysty obrót gospodarczy, który w założeniu ma się odbywać również na poziomie jednostki czy podmiotu lokalnego będącego stroną słabszą, a więc wymagającą ochrony. Konieczne jest zatem pewne zunifikowanie ustawodawstwa regulującego zakres tzw. spraw wewnętrznych, a co za tym idzie - ujednolicenie dokumentów, prowadzenie stosownych rejestrów karnych i udostępnianie ich zasobów państwom powiązanym, skuteczne ściganie przestępców poszukiwanych międzynarodowymi nakazami zatrzymania i aktywna współpraca organów śledczych, sądowych. Bez współpracy w powyższych sferach na co najmniej zadowalającym poziomie wprowadzenie bezwizowego ruchu osobowego nie będzie możliwe. Kraj znoszący obowiązek wizowy musi mieć pewność, że przez ten akt nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo swoich obywateli i nie obciąży swojej gospodarki. Jednak należy podkreślić, że już cztery z sześciu państw członkowskich Partnerstwa zakończyły negocjacje umów o kompleksowej i pogłębionej strefie wolnego handlu, zatem można przypuszczać, że dynamicznie i efektywnie prowadzą prace legislacyjne. Fakt ten pozwala wysnuć wniosek, że działania w ramach założeń Partnerstwa Wschodniego są efektywne i ewoluują w zamierzonym kierunku.

Panuje powszechny pogląd, iż Europejską Politykę Sąsiedztwa przysłonił kryzys gospodarczy i sytuacja wewnętrzna Unii. Oczywiste jest, że działania w ramach Partnerstwa Wschodniego wymagają ogromnych nakładów ze strony Unii. Wola bliskiej współpracy z krajami objętymi Partnerstwem jest podyktowana z jednej strony możliwością pozyskania nowych chłonnych rynków zbytu dla unijnej produkcji rolnej (Armenia i Azerbejdżan czy Mołdawia) i przemysłowej (Mołdawia, Białoruś i Ukraina) czy pozyskania rezerwuaru stosunkowo taniej siły roboczej i wytwórczej (Ukraina). Z drugiej strony współpraca taka przynosi UE dostęp do złóż surowców naturalnych wspomnianych krajów na preferencyjnych warunkach lub w ramach korzystnych kontraktów umożliwiających dywersyfikację dostaw (Azerbejdżan - ropa naftowa, rudy metali, Mołdawia - złoża ropy i gazu, Białoruś - ogromne zasoby drewna oraz złoża ropy i węgla kamiennego). Trzecim i nie mniej istotnym aspektem tego ogromnego polityczno-gospodarczego przedsięwzięcia są stosunki Unii z Rosją, która również czyni wysiłki, by związać ze sobą sąsiedzkie kraje i oferuje integrację. Stanowisko Rosji jest bardzo istotnym czynnikiem w rozwoju Partnerstwa Wschodniego.

Podkreślić należy również niezwykle ważny aspekt stabilizacyjny Partnerstwa Wschodniego. Dążenie Unii do ścisłego związania ze sobą Białorusi, Ukrainy, Mołdawii, Armenii, Gruzji i Azerbejdżanu ma na celu stworzenie skutecznego narzędzia do utrzymania stabilizacji w regionie22. Tak więc można stwierdzić, że jednym z fundamentalnych celów PW jest osiągnięcie stabilizacji politycznej, terytorialnej i gospodarczej. Zauważyć należy, że Partnerstwo Wschodnie, zgodnie z założeniami, realizowane będzie równolegle z Partnerstwem UE i Rosji.

Uświadamiając sobie ogrom czynników mających wpływ na stopień realizacji postanowień Partnerstwa oraz mając świadomość, że uwolnienie ruchu osobowego musi poprzedzić zespół skomplikowanych procedur natury politycznej, prawnej, technicznej czy technologicznej, możemy założyć, że fakt zniesienia obowiązku wizowego względem danego kraju stwarza obywatelom oraz podmiotom z innych państw możliwość bezpiecznego i nieograniczonego działania na polu biznesowym, a także swobodnego przebywania na jego terytorium. W efekcie zarówno jednostka, jak i podmiot gospodarczy zyskują swobodę wyboru miejsca działalności (oczywiście są zobligowani do przestrzegania szczególnych przepisów prawa miejscowego, regulującymi daną aktywność). Taki stan rzeczy pozwala na poszerzenie oferty edukacyjnej, zwiększenie rynków zbytu, przenikanie się kultur, przejawów działalności twórczej. Zniesienie ograniczeń w ruchu osobowym powoduje przesunięcia środków znajdujących się w posiadaniu osób prywatnych. Poprzez zwiększenie konkurencji konsument otrzymuje bardziej atrakcyjne oferty usług - pociąga to za sobą ożywienie gospodarcze w sektorze doradczym i usług. Migracja zawsze powoduje również ożywienie na rynku pracy i rynku nieruchomości. Następuje także obustronne ożywienie na rynku usług turystycznych.

Jednak zanim dojdzie do zupełnego zniesienia obowiązku wizowego, obywatele państw objętych Partnerstwem Wschodnim podlegają obowiązkowi ubiegania się o wizę Schengen, choć w miarę możliwości stosuje się w stosunku do nich przewidziane w obowiązującym prawie uproszczenia procedur wizowych. Należy zgodzić się z opinią, że Unia Europejska jest siłą rzeczy postrzegana przez obywateli Europy Wschodniej przez pryzmat polityki wizowej. To moment ubiegania się w konsulacie jednego z państw Unii o wizę jest przeważnie pierwszym zetknięciem się obywateli ze Wschodu z unijną strukturą.

Należy zauważyć fakt, że licząca 535 kilometrów i niezwykle znacząca dla Partnerstwa Wschodniego granica polsko-ukraińska, będąca jednocześnie granicą Unii, chroniona jest przez Nadbużański i Bieszczadzki oddział Straży Granicznej oraz cztery oddziały Państwowej Straży Granicznej Ukrainy. Jednostki polskie i ukraińskie pozostają w stałej współpracy w ramach programu Wspólna granica - nowe wyzwania. Program ściśle nadzorowany przez wspomniany Frontex ma na celu wdrożenie w Ukraińskiej Służbie Granicznej europejskich standardów i procedur oraz europejskiego systemu zarządzania granicami. Zakłada się, że zamierzony cel zostanie osiągnięty w roku 2015. Pozwala to przypuszczać, że wprowadzenie bezwizowego ruchu z Ukrainą nastąpi nie wcześniej niż w roku 2015. Ponadto koniecznym warunkiem do zniesienia wiz jest osiągnięcie wskaźnika wydanych decyzji odmownych nieprzekraczającego 3 proc. - obecnie, pomimo tendencji spadkowej, wskaźnik ten utrzymuje się na poziomie około 3,5 procent23.

Bibliografia

  • Agreement between the European Union and Georgia on the facilitation of the issuance of visas, "Official Journal of the European Union" L 52/34.
  • Decyzja Komisji Europejskiej Nr C (2010)3667 z dnia 11.06.2010 ustanawiająca Podręcznik dla organizacji sekcji wiz i współpracy lokalnej Schengen.
  • Decyzja Komisji Europejskiej Nr C (2011) 5501 z dnia 04.08.2011 zmieniająca Decyzję Komisji Europejskiej Nr C (2010) 1620 z dnia 19.3.2010 ustanawiającą Podręcznik przetwarzania aplikacji wizowych i zmian wydanych wiz.
  • M. Jaroszewicz, Niemożliwe uczynić możliwym. Perspektywy ruchu bezwizowego pomiędzy UE a wschodnimi partnerami, "Punkt widzenia" 2012, nr 27.
  • Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit to the Council of the European Union, Warszawa, 29-30 września 2001.
  • Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Partnerstwo Wschodnie z dnia 03.12.2008, KOM (2008) 823.
  • J. Konieczna-Sałamatin, E. Świądrowska, P. Wołowski (red.), Granica do naprawy. Problemy pogranicza Polski i Ukrainy, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2012.
  • Raport Komisji Europejskiej Ład Schengen - wzmocnienie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych z dnia 16 września 2011.
  • Raport Służby Konsularnej za 2011 rok, MSZ, Departament Konsularny, Warszawa 2012.
  • Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2007/2004 z dnia 26.10.2004 r. (Dz.U. UE L349/1).
  • T. Sieniow, Acquis Schengen - geneza, stan obecny i perspektywy, referat wygłoszony w ramach konferencji Układ z Schengen - szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, Lublin, 28 lutego - 01 marca 2007.
  • Umowa między Wspólnotą Europejską a Ukrainą o ułatwieniach w wydawaniu wiz (Dz.Urz. UE Nr 233/68 z 18.12.2007).
  • Umowa między Wspólnotą Europejską a Republiką Mołdawii o ułatwieniach w wydawaniu wiz (Dz.Urz. UE Nr L334/169 z 19.12.2007).
  • Umowa między Wspólnotą Europejską a Gruzją o ułatwieniach w wydawaniu wiz (Dz.U. UE Nr L52/34 z 25.02.2011).

Netografia

INFORMACJE O AUTORZE

EWA COLL

Autorka jest absolwentką prawa i stosunków międzynarodowych o specjalności europeistyka na Wydziale Prawa i Administracji UAM w Poznaniu, a obecnie doktorantką w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Od 2003 r. jest asystentką w Społecznej Akademii Nauk (Oddział w Warszawie). W latach 2007–2011 pełniła funkcję konsula (kierownika działu ruchu osobowego) w Konsulacie Generalnym RP w Kolonii. Jest prawnikiem z wieloletnim doświadczeniem w międzynarodowych kancelariach.

 

Informacje o artykule

pdf abstract in English

Komentarze

Nie ma jeszcze komentarzy do tego artykułu.

dodaj komentarz dodaj komentarz

Przypisy

1 Pobyty dłuższe niż trzymiesięczne regulowane są przez procedury krajowe poszczególnych państw członkowskich UE (wizy typu D) i ze względu na ograniczone ramy artykułu nie zostały tu omówione.

2 DGs - What we do, ec.europa.eu/dgs/ho.... [08.09.2012].

3 Decyzja Komisji Europejskiej Nr C (2011) 5501 z dnia 04.08.2011, zmieniająca Decyzję Komisji Europejskiej Nr C (2010) 1620 z dnia 19.03.2010 ustanawiającą Podręcznik przetwarzania aplikacji wizowych i zmian wydanych wiz.

4 Decyzja Komisji Europejskiej Nr C (2010)3667 z dnia 11.06.2010, ustanawiająca Podręcznik dla organizacji sekcji wiz i współpracy lokalnej Schengen.

5 T. Sieniow, Acquis Schengen - geneza, stan obecny i perspektywy, referat wygłoszony w ramach konferencji Układ z Schengen - szanse i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, 28 lutego - 01 marca 2007 r., Lublin.

6 Umowa między Wspólnotą Europejską a Ukrainą o ułatwieniach w wydawaniu wiz (Dz.U. UE Nr 233/68 z 18.12.2007); Umowa między Wspólnotą Europejską a Republiką Mołdawii o ułatwieniach w wydawaniu wiz (Dz.U. UE Nr L 334/169 z 19.12.2007); Umowa między Wspólnotą Europejską a Gruzją o ułatwieniach w wydawaniu wiz (Dz.U. UE Nr L 52/34 z 25.02.2011).

7 Tamże.

8 Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit to the Council of the European Union, Warszawa, 29 - 30 września 2001 roku.

9 Agreement between the European Union and Georgia on the facilitation of the issuance of visas, "Journal of the European Union" L 52/34; porozumienie weszło w życie 01.03.2011 roku.

10 M. Jaroszewicz, Niemożliwe uczynić możliwym. Perspektywy ruchu bezwizowego pomiędzy UE a wschodnimi partnerami, „Punkt widzenia” 2012, nr 27.

11 Eastern Borders Risk Analysis Network Annual Overview 2011, www.frontex.europa..... [26.09.2012].

12 Raport Komisji Europejskiej Ład Schengen - wzmocnienie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, z dnia 16 września 2011, KOM (2011) 561, eurlex.europa.eu/Le.... [24.09.2012].

13 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Partnerstwo Wschodnie z dnia 03.12.2008, KOM (2008) 823.

14 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2007/2004 z dnia 26.10.2004 r. (Dz.U. UE L349/1).

15 J. Konieczna-Sałamatin, E. Świądrowska, P. Wołowski (red.), Granica do naprawy. Problemy pogranicza Polski i Ukrainy, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2012.

16 Powyższe dane pochodzą z Raportu Służby Konsularnej za 2011 rok, MSZ, Departament Konsularny Warszawa 2012.

17 Powyższe dane pochodzą z Raportu Służby Konsularnej za 2011 rok, dz. cyt.

18 Transparency International, Corruption Perception Index 2011, Files.transparency..... [24.09.2012].

19 Np. Białoruskie niezależne organizacje pozarządowe, wspierane przez organizacje państw unijnych, pod koniec marca 2011 r. zawiązały VISA-Free Public Coalition.

20 S. Górka, Polityka UE wobec Białorusi - analiza stanu obecnego i propozycja zmian polityki www.omp.org.pl/arty.... [10.09.2012].

21 Mieszany bilans Partnerstwa Wschodniego w ocenie jego inicjatorów, depesza PAP z 23.07.2012, www.msz.gov.pl/UE,,.... [26.09.2012].

22 The Eastern Partnership Conference: Towards a European Community of democracy, prosperity and a stronger civil society (Konferencja Partnerstwa Wschodniego: kierunku europejskiej wspólnoty demokracji, dobrobytu i silnego społeczeństwa obywatelskiego), Warszawa 2011.

23 DGs - Home Affairs, Schengen, Borders & Visas, ec.europa.eu/home-a... _visa_ en.htm, [10.09.2012].