AAA

Strategia Rozwoju Kraju - nadrzędny dokument w nowym systemie programowania rozwoju

Małgorzata Sulmicka

Podstawą racjonalnego działania w warunkach współczesnych wyzwań rozwojowych powinna być wizja przyszłości, która na etapie myślenia bardziej profesjonalnego powinna ulec przekształceniu w społecznie akceptowaną strategię rozwoju1.

W analizach przyczyn głębokiego podziału świata na kraje bogate i ubogie rzadko uwzględniany jest czynnik stosunku danego społeczeństwa do przyszłości. Wiele wskazuje na to, że jest on niedoceniany. Na dole światowego dochodowego rankingu znajdują się kraje Afryki Subsaharyjskiej. W tradycyjnej afrykańskiej koncepcji czasu u wielu plemion tego regionu w ogóle nie wykształciło się pojęcie czasu przyszłego: jest tylko teraźniejszość i przeszłość2. Z drugiej strony wymuszana przez klimat konieczność długookresowego planowania, gromadzenia zapasów żywności i opału niezbędna do przetrwania zimy, legła być może u podstaw dzisiejszej zamożności krajów strefy klimatu umiarkowanego, gdzie współcześnie skumulowane jest prawie 80% tworzonego w świecie bogactwa.

W ramach badań ubóstwa podejmowane są próby zidentyfikowania immanentnych, tkwiących w samej tej grupie społecznej, przyczyn trwania w ubóstwie. Wyniki badań antropologicznych i socjologicznych wskazują na występowanie pewnych cech, które sprzyjają zarówno popadaniu w ubóstwo, jak i jego samoutrwalaniu się. Badania te jednoznacznie wykazują, że ubodzy rzadko orientują swoje działania na przyszłość. Jak pisze G. Gilder [...] krótki horyzont jest głęboko zakorzenioną ułomnością setek tysięcy ubogich3. Towarzyszy temu przekonanie, że jednostka czy grupa nie ma na swoje dalsze losy żadnego wpływu4. Niejako automatycznie nasuwa się w tym miejscu "recepta na sukces" - należy myśleć o przyszłości i działać z przekonaniem, iż w ten sposób możemy wpłynąć na pożądany kształt naszej rzeczywistości.

W sytuacji ogromnego przyspieszenia tempa zmian pod koniec XX wieku, wywołanego postępem technicznym i globalizacją, kraje znajdujące się w światowej czołówce zareagowały intensyfikacją badań związanych z przyszłością. Nastąpiło zarazem przesunięcie akcentów z prognozowania do programowania strategicznego, a więc z szukania odpowiedzi na pytanie o przewidywany kształt przyszłości do szukania dróg i sposobów, jak działać, aby odpowiednio wcześnie przygotować się do prawdopodobnych zmian. Służą temu odpowiednie strategie, będące próbą odpowiedzi na pytanie: "jak działać?" w warunkach różnych możliwych scenariuszy dalszego rozwoju sytuacji, sposobem przygotowania się do przyszłości i próbą jej kształtowania5. Jak pisze D. Hübner: Niechęć czy też jedynie brak dostatecznie silnej skłonności do sformułowania wizji przyszłości można uzasadnić warunkami ryzyka i niepewności, w których trudno o systematyczność, wiarygodność założeń czy nawet racjonalność ocen. Wszystkie jednak argumenty uwypuklające brak warunków dla myślenia w kategoriach trwałości i stabilizacji, są jednocześnie argumentami za koniecznością podjęcia działań, które powstanie takich warunków mogą przyspieszyć6.

W pierwszych latach transformacji ustrojowej w Polsce nastąpiło odejście od programowania społeczno-gospodarczego w skali kraju. Jednak od połowy lat 90. - głównie w związku z przygotowaniami do akcesji do Unii Europejskiej i unijnymi wymogami - rozpoczął się powrót do działalności programowej administracji publicznej7. Na przestrzeni ostatnich kilku lat opracowano ponad 200 różnego rodzaju rządowych programów i strategii, co znacznie przekroczyło liczbę planów tworzonych w podobnym przedziale czasowym w warunkach gospodarki centralnie planowanej. Oczywiście ten swoisty renesans odrzuconego początkowo narzędzia prowadzenia polityki społeczno-gospodarczej dokonuje się w zmienionej, dostosowanej do nowych uwarunkowań ustrojowych formie. Zarazem brak doświadczeń oraz zmienność uwarunkowań powodują, że jest to proces trudny i ilość powoli przechodzi w jakość.

Za ważny etap w procesie rozwoju programowania w Polsce uznać należy uchwalenie pod koniec 2006 roku Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju8, w której programowanie strategiczne uznane zostało za podstawowe narzędzie prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z zapisami Ustawy:
Organami prowadzącymi politykę rozwoju są:

  • w skali kraju - Rada Ministrów,
  • w skali regionu - samorząd województwa,
  • w skali lokalnej - samorząd powiatowy i gminny. (art. 3)
Politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju (art. 4).
Strategiami rozwoju są:
  • strategia rozwoju kraju,
  • strategie sektorowe,
  • strategie rozwoju województw,
  • strategie rozwoju lokalnego. (art. 9)
Ustawa określa ramy prawne programów rozwojowych, które będą realizowane w Polsce od 2007 roku. Dotyczy ona programów finansowanych ze wszystkich rodzajów środków, tj. ze środków krajowych, funduszy unijnych oraz pochodzących od innych podmiotów zagranicznych (np. pożyczek z Banku Światowego). Zgodnie z zapisami Ustawy, podstawowym dokumentem strategicznym w systemie programowania rozwoju staje się Strategia Rozwoju Kraju. Opracowana w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 została przyjęta przez rząd 29 listopada 2006 r.

Dlaczego Polsce potrzebna jest Strategia rozwoju kraju na lata 2007-2015?

Strategia rozwoju kraju(SRK) jest kierunkowym dokumentem określającym koncepcję rozwoju kraju w długiej perspektywie. Według art. 10 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: Strategia rozwoju kraju jest dokumentem planistycznym określającym podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym.

Wśród potencjalnych korzyści płynących z posiadania tego typu dokumentu zwraca się uwagę zwłaszcza na następujące:

  • identyfikacja najważniejszych wyzwań i problemów, które wymagają rozwiązania, a przez to umożliwienie wcześniejszego podejmowania działań mających na celu przygotowanie kraju i społeczeństwa do potrzeb, które niesie przyszłość;
  • umożliwienie koncentracji środków na przedsięwzięciach najważniejszych;
  • sformułowanie kierunkowej wizji ogólnej oraz bardziej szczegółowych ujęć odcinkowych, pomocnych w organizowaniu działań w poszczególnych dziedzinach życia w taki sposób, aby były wzajemnie zgodne i odpowiadały celom wytyczonym w strategii;
  • stworzenie warunków unikania sprzeczności pomiędzy decyzjami krótkookresowymi a potrzebami długookresowymi;
  • umożliwienie skoordynowania działań różnych podmiotów wokół celów uznanych za nadrzędne9.
Umożliwia to szybsze osiąganie celów i po niższym koszcie. Oczywiście strategia nie gwarantuje sukcesu, jednak dzięki powyższym właściwościom zwiększa szanse jego osiągnięcia.

W przypadku Polski, wykorzystanie powyższych atutów strategii rozwoju służyć ma sprecyzowaniu kierunków polityki społeczno-gospodarczej, która powinna zaowocować osiągnięciem przez Polskę na tyle szybkiego tempa wzrostu, aby w okresie jej realizacji znacząco zmniejszony został dystans rozwojowy w stosunku do UE. Ponadto, polityka ta powinna być podstawą racjonalnego wykorzystania dużych środków z Unii Europejskiej, w okresie programowania w latach 2007-2013, których pozyskanie stanowi dla Polski niepowtarzalną historyczną szansę.

Konsultacje społeczne projektu SRK

Obecne programowanie rozwoju różni od dawnego planowania centralnego m.in. praktyka konsultacji społecznych. W Unii Europejskiej przywiązuje się dużą wagę do szerokiego współudziału przedstawicieli zainteresowanych środowisk i grup społecznych w procesie tworzenia dokumentów programowych. Praktyka ta ma swoje źródło w powszechnej we współczesnych społeczeństwach europejskich instytucji dialogu społecznego. Dialog społeczny jest sposobem rządzenia, w którym w procesie podejmowania decyzji uwzględniane są punkty widzenia wszystkich zainteresowanych stron10.

Projekt SRK, po wstępnym zaakceptowaniu przez Radę Ministrów w czerwcu 2006 r., został skierowany do konsultacji społecznych, które trwały do października. Konsultacje oparte były o zasadę jawności, której cechą jest swobodny dostęp do dokumentów i danych. Miały charakter publiczny i oparte były o zasadę równości i otwartości, a więc uczestniczyć w nich mogli wszyscy zainteresowani obywatele (nie tylko partnerzy instytucjonalni). Konsultacje miały charakter ogólnopolski, regionalny i środowiskowy, były dokumentowane. Wzięli w nich udział przedstawiciele samorządu terytorialnego, organizacji gospodarczych, społecznych, związków zawodowych, środowisk naukowych i innych. Uruchomiono też kontakt mailowy.

W spotkaniach konsultacyjnych uczestniczyli przedstawicieli strony rządowej, którzy ustosunkowywali się do zgłaszanych uwag. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) stwierdza, że przeprowadzenie konsultacji pozwoliło na uzupełnienie projektu Strategii i lepsze doprecyzowanie zawartych w niej zapisów. Sporządzony został raport z przebiegu konsultacji, udostępniony następnie na stronie internetowej MRR.

Konsultacje społeczne mają wpływ zarówno na jakość programu, jak i na powodzenie jego realizacji, której sprzyja akceptacja programu przez podmioty, do których jest on adresowany. Z drugiej jednak strony, zbyt rozbudowane konsultacje społeczne mogą wydłużać i komplikować proces tworzenia programu strategicznego. Istnieje też ryzyko osłabienia spójności merytorycznej programu na skutek uwzględnienia w jego treści nadmiernej liczby niekiedy wewnętrznie sprzecznych postulatów społecznych. Dlatego dobrym rozwiązaniem jest stosowana w procesie opracowywania programów strategicznych tzw. metoda ekspercko-partnerska, w której wykorzystywana jest zarówno wiedza i warsztat badawczy ekspertów, jak i szerokie uczestnictwo społeczne. Na ekspertach jednak spoczywa ostatecznie obowiązek zapewnienia poprawności metodologicznej i spójności merytorycznej programu11.

W Polsce angażowanie społeczeństwa w proces programowania rozwoju jest procesem nowym. Jak stwierdza J. Szlachta: [...] dość często wymóg konsultacji społecznej dokumentów programowych jest traktowany jako niepotrzebne obciążenie, zabierające cenny czas oraz prowadzące do pojawienia się wewnętrznych niespójności w strategiach, wartość dodana procesu konsultacji wynikająca z zaangażowania społecznego jest najczęściej niedoceniania12. Jednak coraz częstsza obligatoryjność konsultacji społecznych powoduje, że ta forma udziału społeczeństwa upowszechnia się bardzo szybko (świadczy o tym choćby znalezienie w Google pod hasłem "konsultacje społeczne" w 0,07 sekundy 532 tys. rekordów zawierających informacje dotyczące planowanych lub odbytych konsultacji społecznych). W efekcie nabywane jest niezbędne doświadczenie, które pozwala na bardziej efektywne, a nie tylko fasadowe wykorzystanie tego procesu.

W perspektywie finansowej 2007-2013 Unia Europejska szczególnie uwydatnia rolę partnerów społecznych, gospodarczych i samorządowych w procesie tworzenia dokumentów programowych. Niedawno przy ocenie Krajowych programów reform zwrócono uwagę na niedostateczny zakres konsultacji społecznych w polskim planie13. Strategia rozwoju kraju nie jest wprawdzie dokumentem wymaganym przez Komisję Europejską, jednak zostanie jej informacyjnie przekazana. Przeprowadzone w trakcie opracowywania SRK konsultacje społeczne spełniają wszystkie unijne wymogi. Ich przebieg stanowi przykład wzorcowej procedury konsultacji społecznych programu strategicznego.

SRK w systemie programowania rozwoju kraju

Strategia rozwoju kraju jest nadrzędnym, wieloletnim dokumentem strategicznym rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, stanowiącym punkt odniesienia zarówno dla innych strategii i programów rządowych, jak i opracowywanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

W literaturze ekonomicznej uważa się, iż immanentną cechą strategii rozwoju kraju jest tzw. długi horyzont14. Wprawdzie "długi horyzont" jest kategorią do pewnego stopnia umowną, jednak zwykle przyjmuje się, że jest to okres trwający ok. 15-20 lat. Horyzont obecnej SRK powiązany został z najbliższym okresem programowania Unii Europejskiej 2007-2013 i stosowaną zasadą wydatkowania unijnych funduszy n+2 (stąd przyjęto jako okres obowiązywania Strategii lata 2007-2015). Nasuwa to wątpliwości co do zasadności takiej decyzji w przypadku tego rodzaju dokumentu. Można wprawdzie przyjąć, że przy dzisiejszej przyspieszonej zmienności uwarunkowań, "długi horyzont" w polityce rozwoju dla zachowania realizmu powinien być skrócony i tak rozumując - dziewięcioletni horyzont SRK potraktować jako "długi" (Strategia lizbońska jest programem dziesięcioletnim - powszechnie uważanym za długookresowy). Jednak jeśli strategia krajowa ma horyzont krótszy aniżeli strategie od niej zależne, tak jak to jest obecnie, to zaburzona zostaje logika systemu programowania. Problem ten odnosi się zarówno do większości kluczowych strategii resortowych, jak i strategii wojewódzkich, które zgodnie z ustaleniami przyjętymi w trakcie niedawno zakończonych prac nad ich aktualizacją mają horyzont do roku 2020. Obecny system programowania opiera się bowiem głównie nie na zależnościach hierarchicznych, ale na logice działań programowych, zgodnie z którą długookresowe programy szczebla centralnego, zwłaszcza o charakterze kompleksowym, wyznaczają cele i priorytety programów o węższym polu i podobnym lub krótszym horyzoncie czasowym15.

Słabością dotychczasowego tworzącego się systemu programowania była m.in. często wadliwa chronologia tworzenia poszczególnych programów wynikająca głównie z braku lub zmienności odpowiednich przepisów. W efekcie programy pochodne w sensie pola i/lub horyzontu powstawały często jako pierwsze. Niestety, nie udało się uniknąć tego problemu także tym razem - SRK powstała już po opracowaniu zarówno projektu Narodowej strategii spójności, jak i wielu ważnych strategii sektorowych obejmujących ten okres. Zgodnie z Ustawą strategie sektorowe mają być w terminie 3 miesięcy doprowadzone do zgodności z SRK. Jest to sytuacja niejasna, bowiem nie podano kryteriów oceny zgodności. Prace w tym zakresie ciągle trwają.

Struktura dokumentu

Dokument Strategii zawiera następujące części:

  • wprowadzenie,
  • opis uwarunkowań i przesłanek rozwoju kraju,
  • wizję Polski do 2015 r.,
  • cel główny oraz priorytety strategii wraz ze wskaźnikami docelowymi,
  • źródła finansowania,
  • system realizacji.
Ponadto SRK posiada część załącznikową zawierającą zbiorczą tablicę podstawowych wskaźników realizacji Strategii oraz uzupełniające informacje dotyczące:
  • powiązań SRK z innymi strategiami i programami zarówno krajowymi, jak i unijnymi,
  • rozszerzoną diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej i przestrzennej kraju,
  • zasady prowadzenia polityki regionalnej państwa,
  • charakterystykę poszczególnych województw.
Jednym z trudniejszych problemów w praktyce programowania rozwoju jest kwestia dychotomii planowania społeczno-gospodarczego i terytorialnego. Dlatego za cenne uznać należy zamieszczenie w SRK części odnoszących się do regionów, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej kierunkowych obszarów wsparcia rozwoju poszczególnych województw w ramach polityki regionalnej państwa16. Może to być początek pozytywnego przełomu w sposobie kształtowania polityki rozwoju kraju w obszarze koordynacji polityki centralnej i regionalnej. Byłoby rzeczą pożądaną wpisanie takiego podejścia w konstruowanie programów operacyjnych i innych działań programowych finansowanych z budżetu centralnego.

Uwarunkowania i przesłanki SRK

Integralną częścią każdego programu strategicznego jest diagnoza, której zadaniem jest identyfikacja najważniejszych uwarunkowań, szans i zagrożeń, a w efekcie kluczowych problemów wymagających rozwiązania. Opiera się ona głównie na analizie uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych dotyczących stanu wyjściowego. Kompleksowa diagnoza obejmuje także określenie uwarunkowań względem przyszłości, co dotyczy przede wszystkim programów o dłuższym horyzoncie czasowym. Lektura powstałych dotąd w Polsce strategii skłania do wniosku, iż w tym obszarze programowania nastąpił wyraźny postęp i generalnie są one robione coraz bardziej profesjonalnie17. Dominuje tu formuła analizy SWOT.

W efekcie przeprowadzonej w SRK analizy SWOT, autorzy strategii konstatują, iż cechy polskiej gospodarki i polskiego społeczeństwa, które mogą stanowić źródło przewagi komparatywnej naszego kraju i które w związku z tym przede wszystkim powinno się wykorzystywać w polityce rozwoju to:

  • relatywnie młode i coraz lepiej wykształcone kadry,
  • wysoka przedsiębiorczość polskiego społeczeństwa,
  • duży rynek wewnętrzny.
Polityka rozwoju zawarta w SRK ma za zadanie przeciwdziałać pogłębianiu się dysproporcji w poziomie rozwoju poszczególnych województw, tak by uniknąć marginalizacji najsłabiej rozwijających się regionów. Istotną rolą SRK jest też koordynowanie reform instytucjonalno-regulacyjnych z działaniami finansowanymi ze środków UE, tak aby poprzez efekt synergii te dwa obszary przynosiły możliwie największy efekt prorozwojowy18.

Strategia jest swego rodzaju grą, grą nastawioną na wykorzystywanie szans i unikanie zagrożeń. Bardzo ważnym - być może nawet kluczowym - polem tej gry w horyzoncie czasowym SRK będą migracje. W okresie realizacji SRK obywatele polscy uzyskają pełny dostęp do rynku pracy we wszystkich krajach Unii, co może spowodować nasilanie się procesów migracyjnych. Może ono wprawdzie przyczyniać się do zmniejszenia bezrobocia, zwłaszcza wśród ludzi młodych, jednak wobec postępującego starzenia się ludności stawać się może coraz większym problemem dla funkcjonowania gospodarki Polski. Oczekiwać można jednocześnie rosnącej migracji do Polski, a w konsekwencji pojawienia się nowych problemów prawnych, społecznych i dotyczących rynku pracy. Strategia bezpośrednio ma na migracje bardzo ograniczony wpływ, natomiast jej efekty zadecydują o tym, czy w ostatecznym rachunku będzie to dla Polski szansa i czynnik rozwoju, czy też zagrożenie i bardzo poważna jeszcze niedawno w ogóle niebrana pod uwagę bariera.

Cele Strategii

Jako cel główny Strategii przyjęto podniesienie poziomu i jakości życia mieszkańców Polski: poszczególnych obywateli i rodzin. Jest to słuszne podejście, bowiem dotychczasowa praktyka transformacji pokazała, iż w polityce gospodarczej istnieje ryzyko pomieszania celów i środków. W wielu krajach przechodzących transformację ustrojową kwestie poprawy warunków życia obywateli potraktowano jako swego rodzaju "produkt uboczny" wzrostu gospodarczego, co doprowadziło m.in. do powstania rozległych sfer ubóstwa. Pisał o tym - podsumowując okres transformacji - laureat nagrody Nobla J. Stiglitz: W wielu strategiach rozwoju skoncentrowano się wyłącznie na gospodarce. Doprowadziło to do pomieszania celów i środków: wyższy PKB nie jest celem samym w sobie, ale środkiem do poprawy standardów życia i lepszego społeczeństwa, z mniejszym ubóstwem, zdrowszego i lepiej wykształconego19.

Na plus Strategii należy więc zapisać fakt, iż jej autorzy postarali się wyjść poza ogólnie słuszne sformułowanie i skonkretyzować, co rozumieją zarówno przez poziom, jak i jakość życia. Pojęcia te nie są jednoznaczne, w związku z czym istnieje potrzeba rozwinięcia tego zapisu, po pierwsze to, aby wiadomo było do czego konkretnie prowadzić ma realizacja strategii, a po drugie - móc ocenić, czy zaproponowana strategia rzeczywiście prowadzi do poprawy właśnie tych aspektów.

Przez podniesienie poziomu życia autorzy Strategii rozumieją wzrost dochodów w sektorze gospodarstw domowych, ułatwienie dostępu do edukacji i szkolenia, co prowadzi do podwyższenia poziomu wykształcenia społeczeństwa i podnoszenia kwalifikacji obywateli, wzrost zatrudnienia i wydajności pracy, skutkujące zarówno obniżeniem bezrobocia, jak i zwiększeniem poziomu aktywności zawodowej oraz poprawę zdrowotności mieszkańców Polski. Przez podniesienie jakości życia zaś: istotną poprawę stanu i wzrost poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli, możliwość korzystania z funkcjonalnej i łatwo dostępnej infrastruktury technicznej i społecznej, życie w czystym, zdrowym i sprzyjającym środowisku przyrodniczym, uczestnictwo w życiu demokratycznym, uczestnictwo w kulturze i turystyce, przynależność do zintegrowanej, pomocnej wspólnoty lokalnej, umożliwiającej lepszą harmonizację życia rodzinnego i zawodowego oraz aktywność w ramach społeczeństwa obywatelskiego.

Powyższe wyszczególnienie elementów składających się na wzrost poziomu życia, a zwłaszcza zapis, iż chodzi tu m.in. o: wzrost zatrudnienia i wydajności pracy, skutkujące zarówno obniżeniem bezrobocia, jak i zwiększeniem poziomu aktywności zawodowej, świadczy właśnie o nie do końca przemyślanej kwestii, co jest celem, a co środkiem w polityce rozwoju. Wzrost wydajności jest środkiem, a nie celem podnoszenia poziomu życia i niekoniecznie prowadzi do obniżenia bezrobocia, a bywa, że jest odwrotnie. Związany z szybkim tempem wzrostu wydajności jobless growth miał miejsce w prawie całym dotychczasowym okresie transformacji. Poza tym, jeśli mowa jest o szkolnictwie i ochronie zdrowia, to dlaczego pominięto poprawę sytuacji mieszkaniowej, która również stanowi podstawowy i nabrzmiały problem społeczny? Kwestia ta znajduje się wprawdzie w treści Strategii,, ale jej brak w rozwinięciu zapisu dotyczącego celu głównego tego dokumentu jest niezrozumiały.

Podobnie niezrozumiały jest brak odniesienia do kwestii zmniejszenia rozmiarów ubóstwa - co nie jest jednoznaczne z podniesieniem średniego poziomu konsumpcji. Trudno bowiem uznać za sukces politykę rozwoju, w efekcie której mamy rozległe obszary ubóstwa, nawet jeśli średni poziom zamożności podnosi się, tak jak to miało miejsce dotychczas. Na dłuższą metę kraj, który dopuszcza do dużych nierówności, zwykle traci również znaczą część potencjału rozwojowego. Kraje biedne są krajami o wysokim poziomie nierówności społecznych, zaś kraje wysoko rozwinięte są zarazem krajami relatywnie najbardziej egalitarnymi we współczesnym świecie. Oczywiście, kwestia relacji pomiędzy nierównością a rozwojem jest złożona, ale nie sposób jej pominąć, bowiem w warunkach Polski, gdzie na progu realizacji Strategii około 12% ludności ma dochody poniżej minimum egzystencji20, a prawie 59% - poniżej minimum socjalnego21, nie powinno się kwestii dochodów ograniczać tylko do wzrostu "średniej". Wprawdzie wśród wskaźników realizacji Strategii znajduje się używany w bogatych krajach UE wskaźnik zagrożenia ubóstwem relatywnym po transferach socjalnych (zakłada się jego niewielkie obniżenie z obecnych 15% do 13% w roku 2015), ale w Polsce główny problem społeczny stanowi ubóstwo skrajne, którego rozmiary od wielu lat systematycznie rosną.

Priorytety SRK

Wraz z rozwojem programowania strategicznego, pojawiło się i upowszechniło towarzyszące mu pojęcie priorytetów. Ponieważ bywa ono różnie rozumiane, warto może przypomnieć, iż w programowaniu strategicznym priorytet to obszar lub dziedzina stanowiąca jedną głównych osi strategii, w której działania mają kluczowe znaczenie dla realizacji celów Strategii.

Istotą programowania strategicznego (zgodnie z właściwym mu podejściem systemowym) jest bowiem właśnie wybór dziedzin i kierunków działania uznanych za najważniejsze z punktu widzenia pobudzania procesu rozwoju społeczno-gospodarczego i realizacji celów programu. Przede wszystkim chodzi tu o:

  • dziedziny i obszary, po których można się spodziewać, iż uruchomią one mechanizmy trwałego wzrostu gospodarczego w długim horyzoncie czasowym, a więc o swoiste "lokomotywy rozwoju";
  • dziedziny (również uważane za priorytetowe), które mają najbardziej problemowy charakter i które bez wspomagania mogą mieć hamujący wpływ na procesy rozwojowe.

Konieczność aktywnego wsparcia w tych obszarach wynika z faktu, iż w obu tych przypadkach sam mechanizm rynkowy jest zwykle niedostatecznie skuteczny. Na przykład powstanie Strategii lizbońskiej, wynikło z przekonania o zawodności rynku UE w tworzeniu dostatecznie silnego popytu na przedsiębiorcze zachowania w sferze innowacji technologicznych i produktowych, tak aby Europa mogła na tym polu skutecznie konkurować z gospodarką amerykańską. Podobnie kwestia łagodzenia problemu ubóstwa i wykluczenia społecznego uważana jest za klasyczny obszar zawodności rynku.

Te ogólne zasady nie przesądzają jednak o liczbie priorytetów i optymalnym zakresie przedmiotowym konkretnych strategii. Jest opcja, że strategie rozwoju kraju powinny obejmować szeroki wachlarz zagadnień społeczno-gospodarczych, zaś przeciwnicy "wszystkoizmu" są za ich selektywnością i koncentrowaniem się na niewielu, ale kluczowych zagadnieniach. Przegląd strategii długookresowych różnych krajów wskazuje, że w praktyce stosowane są oba rozwiązania, trudno też o stwierdzenie korelacji między jednym z tych dwóch podejść a ich efektywnością. Charakter strategii powinien być dostosowany przede wszystkim do warunków danego kraju22. Zaproponowany w SRK zestaw sześciu priorytetów jest odpowiedni dla Polski, gdzie ze względu na znaczne opóźnienia rozwojowe w stosunku do UE-15 sytuacja wymaga aktywnego wsparcia stosunkowo dużej liczby spraw i obszarów. Priorytetami SRK są:
  1. Wzrost konkurencyjności i innowacyjności gospodarki;
  2. Poprawa stanu infrastruktury technicznej i społecznej;
  3. Wzrost zatrudnienia i podniesienie jego jakości;
  4. Budowa zintegrowanej wspólnoty społecznej i jej bezpieczeństwa;
  5. Rozwój obszarów wiejskich;
  6. Rozwój regionalny i podniesienie spójności terytorialnej.
Priorytety te są następnie dezagregowane na działania. Zgodnie z charakterem dokumentu, są to raczej kierunki działań niż konkretne działania, których miejscem są programy operacyjne i wykonawcze.

Sposób realizacji Strategii i zakładane efekty

Jak stanowi Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, realizacji SRK (a także strategii sektorowych) mają służyć ogólnokrajowe programy operacyjne (natomiast regionalne programy operacyjne służą realizacji strategii województw). W przypadku, gdy cele rozwoju mogą być osiągnięte przez dwa lub więcej skoordynowanych programów operacyjnych tworzone będą plany wykonawcze. Planem wykonawczym umożliwiającym realizację SRK w oparciu o środki unijne stanie się, w dniu wejścia w życie ustawy, Narodowa strategia spójności na lata 2007-2013 (Narodowe strategiczne ramy odniesienia).

Jak Polska ma wyglądać w 2015 roku? Przedstawiona w SRK wizja, zakłada, iż będzie to kraj o wysokim poziomie i jakości życia mieszkańców oraz silnej i konkurencyjnej gospodarce, zdolnej do tworzenia nowych miejsc pracy. Według szacunków autorów Strategii, średni dochód na osobę powinien wzrosnąć o ok. 60% (z 732 zł w roku 2005 do 1190 zł w 2015), przeciętna długość życia kobiet wzrośnie z 79,4 do 81,2, mężczyzn z 70,8 do 74,5, umieralność niemowląt powinna spaść z 6,4 do 5,0 na 1000 urodzeń, zaś liczba zgonów z powodu chorób układu krążenia z 442 do 380 na 100 tys. mieszkańców. Wskaźnik poczucia bezpieczeństwa (według badań CBOS, odsetek odpowiedzi "Tak" na pytanie "Czy Polska jest krajem w którym żyje się bezpiecznie?") wzrośnie z 46% do 59%.

Docelową kondycję gospodarki charakteryzują m.in. takie wskaźniki, jak: wzrost stopy inwestycji z obecnych 18,8 do 25%, wydajności na jednego pracującego z 62,7 do 80,0% średniej UE-25, wartości eksportu towarów na mieszkańca z 1,9 do 4,9 tys. euro, oraz spadek stopy bezrobocia z 17,6% do 9%.

Wskaźniki poprawy infrastruktury transportowej to liczba dróg ekspresowych, która wzrosnąć ma z 258 do 2890 oraz długość autostrad, zakładany wzrost z 552 km do 1913 km. Gospodarka powinna rozwijać się z uwzględnieniem poszanowania zasobów naturalnych, czego wyrazem ma być m.in. spadek energochłonności z 0,27 do 0,20 w kg paliwa umownego na 1 euro PKB w cenach z 2000 r. oraz wzrost udziału energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w ogólnym jej zużyciu z 2,6 do 9,0%.

W SRK zakłada się, że w roku 2015 Polska będzie spełniać kryteria z Maastricht: deficyt sektora finansów publicznych ma być na poziomie 2,0%, dług publiczny - 47% , średnia roczna inflacja - 2,5%.

Finansowanie realizacji Strategii

Jak napisała o SRK "Gazeta Wyborcza": To pierwszy kompleksowy plan rozwoju od 1989 r., który ma szansę na to, by nie zostać na papierze - bo na jego realizację są konkretne pieniądze23.

Realizacja Strategii rozwoju kraju finansowana będzie zarówno ze środków krajowych, jak i zagranicznych. Spośród publicznych środków krajowych najistotniejszym źródłem finansowania SRK będzie budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych. Możliwości inwestycyjne kraju zdecydowanie powiększą środki pozyskiwane z Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych24.

Łączna wielkość środków budżetowych UE przeznaczonych na realizację działań rozwojowych w Polsce w latach 2007-2015 sięgnąć ma 86 mld euro, a wraz ze środkami krajowymi - ok. 108 mld euro.

Podsumowanie

Jest swoistym paradoksem historii, że w przełomowym momencie zmiany ustroju w Polsce, kiedy bardzo potrzebna była strategia rozwoju kraju, nie powstała ona wskutek powszechnej wówczas niechęci do instytucji planowania kojarzonej z odrzuconym właśnie systemem. Akcesja do UE miała zdecydowanie korzystny wpływ na powrót do praktyki programowania strategicznego w Polsce, którego niedostatek był jedną z przyczyn błędów popełnionych w polityce społeczno-gospodarczej okresu transformacji.

Obecnie okres transformacji systemowej można uznać za zakończony. Kolejny etap naszej historii związany z członkostwem w Unii Europejskiej rozpoczyna się od nakreślenia celów i priorytetów rozwoju zarówno kraju, jak i zyskujących znaczną samodzielność regionów w opracowanych przez nie strategiach. Jest to zjawisko pozytywne. Ważna jest więc jakość powstających dokumentów programowych - trafność wybranych w nich celów i adekwatność kierunków działania oraz mechanizmów ich realizacji. Są one formułowane pod wyraźnym wpływem celów i priorytetów wytyczanych przez Unię Europejską, głównie w ramach Strategii lizbońskiej. W niektórych przypadkach wpływ ten jest może zbyt duży w tym sensie, że rysuje się tendencja (nie tylko w SRK) do trochę bezkrytycznego przyjmowania zaleceń tej strategii25. Tym niemniej, generalnie wybory te są dla Polski korzystne, ukierunkowują politykę rozwoju na modernizację z zachowaniem wymogów zrównoważonego rozwoju.

W Strategii zakłada się, że w latach 2006-2010 PKB w Polsce rosnąć będzie w tempie 5,1%, a w latach 2011-2015 - w tempie 5,2% rocznie. W efekcie w 2015 r. PKB na mieszkańca powinien wynieść 2/3 prognozowanej na rok 2015 średniej UE-25. Uzyskanie takiego tempa wzrostu nie będzie łatwe. Największym zagrożeniem jest możliwość pojawienia się ograniczeń po stronie dostępności czynników produkcji. Chodzi głównie o powstawanie nieistniejących w ciągu ostatnich kilkunastu lat ograniczeń po stronie podaży siły roboczej na skutek narastającej emigracji. Luka podażowa na rynku pracy grozi wystąpieniem niebezpiecznej dla wzrostu gospodarczego inflacji kosztowej, znacznie trudniejszej do pokonania niż zwalczana dotychczas inflacja popytowa.

Możliwości przełamania wymogu posiadania taniej siły roboczej i uzyskania zakładanego tempa wzrostu daje zmiana struktury produkcji: ze struktury w znacznej części nakierowanej na produkcję montażową w kierunku struktury mniej wrażliwej na koszty siły roboczej, a więc charakteryzującej się większym udziałem postępu technicznego. Warunkiem przejścia do nowej struktury gospodarki jest stworzenie odpowiedniej do niej infrastruktury gospodarki opartej na wiedzy, a więc odpowiedniego systemu kształcenia kadr, rozwoju badań naukowych i stymulowania innowacyjności gospodarki26.

INFORMACJE O AUTORZE

MAŁGORZATA SULMICKA

Autorka jest doktorem habilitowanym, pracownikiem Katedry Ekonomii Rozwoju i Polityki Ekonomicznej SGH. Jej dorobek naukowy obejmuje kilkadziesiąt publikacji o profilu społeczno-ekonomicznym, szereg ekspertyz z dziedziny polityki społecznej oraz udział w realizacji projektów naukowo-badawczych. Jako dyrektor Departamentu Programowania i Prognozowania w Rządowym Centrum Studiów Strategicznych zainicjowała i prowadziła prace nad strategicznym programowaniem rozwoju kraju w warunkach gospodarki rynkowej. Uczestniczyła jako ekspert w opracowaniu Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Za książkę Problemy ekonomii i polityki rozwoju otrzymała nagrodę zespołową rektora SGH. Jest członkiem Rady Programowej kierunku polityka społeczna.


 

Przypisy

1 J. Stacewicz, W kierunku metaekonomii, SGH, Warszawa 2003, s. 70.

2 W świadomości części Afrykańczyków nie ma pojęcia przyszłości. Pisze o tym znawca kultury afrykańskiej R. Kapuściński: Ciągle jest dzień dzisiejszy. [...] Według nich (Afrykańczyków) życie kończy się na dniu dzisiejszym. Jeśli będzie przedłużone o jeden dzień, to znowu będzie to "dzisiejszy" dzień. Jedynym rozróżnieniem jest pojęcie "dawno" i "bardzo dawno", "Polityka" 1999, nr 9, s. 48.

3 G. Gilder, Wealth and Poverty, Buchan and Enright Publishers, Londyn 1984, s. 92

4 T. Gladwin, The Antropologist's View of Poverty, Longmans 1991.

5 A. Karpiński, Jak tworzyć długookresową strategię dla kraju i regionu, Elipsa, Warszawa 2002, s. 17, 22.

6 D. Hübner, Strategia rozwoju: uwarunkowania koncepcyjne i wzorce, IRiSS, Warszawa 1993.

7 Szerzej temat ten omówiony jest w pracy Strategiczne programowanie rozwoju w Polsce i w Unii Europejskiej,, oprac. pod kierunkiem M. Sulmickiej, RCSS, Warszawa 2004.

8 Dziennik Ustaw nr 227, poz. 1658. Pierwszymi próbami ustawowego uporządkowania sposobu prowadzenia polityki rozwoju były Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z 2000 r. uchylona Ustawą o Narodowym Planie Rozwoju z 2004r., której działanie postanowiono ograniczyć do okresu 2004-2006 i przygotować nową ustawę.

9 Strategia rozwoju Polski do roku 2020. Synteza, Komitet Prognoz "Polska 2000 plus" przy Prezydium PAN, Warszawa 2001, s. 16

10 Jak pisze S. Golinowska: Praktyka dialogu społecznego w Europie to wynik rozumnego wyciągania wniosków z historii; z przebiegu tragicznych w skutkach konfliktów między dużymi grupami społecznymi. To także wynik rozwoju bardziej pragmatycznej myśli politycznej. Istnienie instytucjonalnych i proceduralnych możliwości uczestnictwa zainteresowanych lub ich reprezentacji w podejmowaniu decyzji, które ich dotyczą, wydaje się niezbędnym warunkiem satysfakcji z procesu demokracji, co z kolei tworzy podstawy politycznej stabilizacji. [w:] Europejski model socjalny i otwarta koordynacja polityki społecznej, "Polityka Społeczna" 2004, nr 11.

11 Piszą o tym T. Kudłacz, S. Mazur, T. Pyszkowski, [w]: Elementy strategii rozwoju regionalnego, RCSS 2004.

12 J. Szlachta, Wieloletnie programowanie rozwoju społeczno-gospodarczego Walii, "Gospodarka Narodowa" 2006, nr 7-8, s.93.

13 Krajowe Programy Reform (National Reform Programmes) zawierają działania, jakie rządy krajów członkowskich UE zamierzają podjąć w celu realizacji Odnowionej strategii lizbońskiej.

14 Do "klasyki" należy tu zapis z Małej encyklopedii ekonomicznej, gdzie podaje się następującą definicję strategii społeczno-gospodarczej: koncepcja działania, sztuka działania na wielką skalę, podstawowe cele i wielkie zasoby środków kształtujących rozwój społeczno-ekonomiczny. Strategia ekonomiczna dotyczy i powinna być odnoszona do długich okresów, gdyż wymaga tego zarówno natura celów społeczno-ekonomicznych (potrzebujących do ich realizacji odpowiednio długiego horyzontu czasu), jak i sposoby użycia odpowiednich zespołów środków (np. przekształcenia struktury ekonomiczno-społecznej, zmiany warunków bytu ludności, kształcenie w określonych kierunkach, wprowadzenie nowych techniki i technologii). Mała encyklopedia ekonomiczna, PWE, Warszawa 1974.

15 Wprawdzie w związku z tym w Ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 43 mowa jest "o wydzieleniu w strategii rozwoju województwa okresu niewykraczającego poza okres objęty aktualnie obowiązującą strategią rozwoju kraju, jednak ponieważ strategie wojewódzkie z reguły nie mają wyodrębnionych etapów realizacji, w praktyce trudno będzie o taki zabieg. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku strategii sektorowych.

16 Jest to zapewne efekt przypisania obowiązku opracowania SRK Ministerstwu Rozwoju Regionalnego, co w tym kontekście wydaje się decyzją słuszną. W obecnej strukturze administracyjnej w Polsce nie ma centralnej instytucji odpowiadającej za planowanie społeczno-gospodarcze.

17 Istnieje skłonność do nadmiernego rozbudowywania części diagnostycznych w strategiach. Z drugiej strony, diagnozy stanowią cenną część strategii z uwagi na zawarty w nich znaczny ładunek informacyjny. W SRK zastosowano w związku z tym dobre rozwiązanie: w głównej części dokumentu diagnoza ma charakter syntetyczny, zaś bardziej szczegółowe informacje znaleźć można w załączniku.

18 Jeśli nie zaznaczono inaczej, cytaty i informacje dotyczące SRK pochodzą ze strony bip.mrr.gov.pl/Stra...

19 J. Stiglitz, Development Based on Participation - A Strategy form Transforming Societies, Transition, The World Bank, czerwiec 1998.

20 www.stat.gov.pl/wyn....

21 Warunki życia ludności, GUS, Warszawa 2004, s. 197.

22 Taką kompleksową strategią rozwojową, obejmującą praktycznie wszystkie obszary społeczno-gospodarcze jest np. długookresowa strategia rozwoju Wietnamu, zaś strategia szwedzka jest strategią selektywną. Por. Długookresowe strategie wybranych krajów, opr. pod kierunkiem M. Sulmickiej, RCSS, Warszawa 2004.

23 "Gazeta Wyborcza" z dn. 2 stycznia 2007 r.

24 Publiczne środki wspólnotowe, to przede wszystkim:

  • środki związane z realizacją zadań określonych w ramach Narodowej Strategii Spójności (Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia) oraz wynikających z nich programów operacyjnych - ponad 67,3 mld EUR (w cenach bieżących),
  • środki na wspieranie restrukturyzacji rolnictwa oraz działań rozwojowych na obszarach wiejskich - 13,2 mld EUR (w cenach bieżących),
  • środki na restrukturyzację rybołówstwa - ok. 0,7 mld EUR (w cenach z 2004 r.),
  • środki przeznaczone na realizację polityki lizbońskich - ok. 3,7 mld EUR (w cenach z 2004 r.),
  • środki przeznaczone na realizację działań związanych z bezpieczeństwem i obywatelstwem europejskim - ok. 0,6 mld EUR (w cenach z 2004 r.).
Szacuje się, że na współfinansowanie zadań w ramach NSS przeznaczone zostanie ok. 18,3 mld euro, na współfinansowanie restrukturyzacji rolnictwa oraz działań rozwojowych na obszarach wiejskich ok. 3,9 mld euro, zaś na współfinansowanie restrukturyzacji rybołówstwa ok. 0,1 mld euro. Ponadto, realizacji SRK posłuży również wykorzystanie środków z Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweskiego Mechanizmu Finansowego (530 mln euro na lata 2004-2009) i przygotowywanego Szwajcarskiego Mechanizmu Finansowego.
Źródło: bip.mrr.gov.pl/Stra....

25 Na przykład w przypadku środowiska naturalnego: w Polsce, w przeciwieństwie do UE, największym długookresowym problemem są wyczerpujące się zasoby wodne, a nie zanieczyszczenie powietrza, któremu UE nadaje priorytet. Wskaźniki monitorowania SRK powtarzają preferencje UE.

26 W niniejszym tekście świadomie nie zostały wyeksponowane wątki związane budową społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy w SRK (tj. edukacji, sektora B+R, innowacyjności), bowiem będą one przedmiotem osobnego artykułu.